Modelos de administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial

Patrimonialismo, burocracia e gerencialismo aparecem em quase toda prova de Administração Pública. Entender a lógica de cada modelo, e por que eles não se sucedem como capítulos fechados, resolve a maior parte das questões.

1. Os modelos convivem, não se sucedem

Os modelos são chamados de teóricos porque nenhum deles existiu em estado puro. São abstrações que os autores usam para descrever as marcas centrais da administração pública em cada momento histórico, e cada um nasceu para responder ao tipo de Estado da sua época. Há leis e decretos que funcionam como marcos de transição, mas não existe data exata de início ou de fim: existem períodos de transição.

Por isso a praxe administrativa de hoje tem traços dos três ao mesmo tempo. Sandro Bergue descreve os modelos como dimensões sobrepostas, visíveis lado a lado na realidade e no comportamento dos agentes públicos.

2. Modelo patrimonialista

O patrimonialismo surge para atender às necessidades do Estado absolutista: é o modelo típico das monarquias absolutas. Todas as suas características decorrem de uma premissa: a confusão entre a esfera pública e a esfera privada. Nas palavras do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), a res publica (coisa pública) não se diferencia da res principis (coisa do monarca).

• O aparelho do Estado funciona como extensão do poder do soberano;
• Os cargos são preenchidos por parentesco (nepotismo), status, favoritismo e amizade;
• A corrupção e o nepotismo são inerentes ao modelo e vistos com naturalidade;
• Os cargos são prebendas (vantagens recebidas em troca de lealdade) ou sinecuras (empregos remunerados que não exigem trabalho).

A dominação tradicional

Por que as pessoas aceitavam esse modelo? Pela dominação tradicional, um dos tipos de dominação descritos por Max Weber: a legitimidade vem da tradição e da hereditariedade. As pessoas sempre conviveram com aquela forma de governo, a sucessão de pai para filho era vista como legítima e, numa época de conflitos frequentes, o monarca aparecia como o líder capaz de protegê-las de invasões.

Ainda está entre nós

Muitas práticas patrimonialistas resistem até hoje. Quando um agente público incorpora ao seu patrimônio algo que pertence à esfera pública, há uma prática patrimonialista. Autores como Sandro Bergue e José Matias-Pereira tratam o patrimonialismo como um traço da cultura brasileira, que se manifesta em três práticas que a banca adora cobrar:

• Clientelismo: sistema político baseado em trocas. O titular do poder concede benefícios a terceiros, que ficam devendo apoio político;
• Corporativismo: o servidor se preocupa mais com o próprio cargo e com os seus interesses do que com a sociedade;
• Fisiologismo: diante de uma decisão, o agente escolhe satisfazer o interesse pessoal em vez do bem comum.

3. Modelo burocrático

Com as ideias liberais, a sociedade passa a pressionar por limites ao poder dos monarcas, e o Estado absolutista dá lugar ao Estado liberal. Segundo o PDRAE, a administração burocrática surge na segunda metade do século XIX, justamente para combater a corrupção e o nepotismo patrimonialistas.

A base é a teoria da burocracia de Max Weber, para quem a melhor forma de evitar arbitrariedades é criar regras e limites para as condutas. Com normas para cada situação, o tratamento seria impessoal e as decisões, previsíveis e rápidas. O poder passa a ser racional-legal: está no cargo, definido em norma, e não na pessoa. (A teoria em si, pelo ângulo da TGA, está no artigo sobre a Teoria da Burocracia de Weber.)

As características do modelo ideal:

• Caráter legal das normas e caráter formal das comunicações (tudo por escrito);
• Rotinas e procedimentos padronizados;
• Competência técnica, meritocracia e igualdade de acesso aos cargos: o concurso público é um instrumento tipicamente burocrático;
• Especialização e profissionalização, com a ideia de carreira pública;
• Controles sempre prévios (a priori), porque o modelo parte da desconfiança nos administradores e nos cidadãos;
• Previsibilidade e decisões constantes e rápidas, ao menos em tese;
• Centralização das decisões e hierarquia funcional, com organizações "altas", de muitos níveis.

A qualidade e os defeitos, segundo o PDRAE

No começo, esses defeitos pesavam pouco: o Estado liberal prestava poucos serviços (manter a ordem, administrar a justiça, garantir contratos e propriedade). O problema apareceu quando o Estado cresceu rumo ao bem-estar social e os custos dos controles passaram a superar os benefícios. Bresser-Pereira lembra que, no Brasil, a reforma burocrática chegou tarde, uma reforma "fora do tempo", quando o Estado já assumia papéis crescentes na economia e na área social.

As disfunções

• Autorreferência: o controle vira a própria razão de ser do servidor, e o cidadão fica em segundo plano;
• Apego excessivo a normas (a "miopia burocrática") e excesso de papel;
• Controle de meios (processos), e não de resultados;
• Despersonalização: pessoas tratadas apenas como ocupantes de cargos;
• Apego à hierarquia e resistência à mudança;
• Fisiologismo de uma elite burocrática que põe os próprios interesses à frente das demandas dos cidadãos.

Bresser-Pereira também alerta para o rent-seeking: indivíduos e grupos buscando "rendas" para si por meio do controle do Estado, uma forma mais sutil e sofisticada de privatizar a res publica.

4. Paradigma pós-burocrático

A maior parte dos autores trabalha só com os três modelos, mas alguns identificam um período de transição entre o burocrático e o gerencial: o paradigma pós-burocrático. A expressão muda de sentido conforme o autor. Para concursos, funciona bem a leitura de Augustinho Paludo: um conjunto de ideias contrárias às práticas burocráticas, um meio-termo entre a gestão burocrática e a administração gerencial.

Atenção: o pós-burocrático não rompe com a burocracia. Ele reafirma princípios tipicamente burocráticos, como a meritocracia e a profissionalização.

5. Modelo gerencial (Nova Gestão Pública)

No fim da década de 1970, o Estado de bem-estar social entra em crise: déficits fiscais, espiral inflacionária, dívida externa crescente e crise de legitimidade. Somadas à expansão das funções do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização, essas pressões tornam urgente uma reforma.

A primeira resposta teve forte inspiração neoliberal: o governo passou a ser visto como parte do problema, e a meta era reduzir o Estado. Essa agenda logo se mostrou insuficiente. O entendimento que prevaleceu foi o de reconstruir o Estado: um Estado regulador, capaz de separar as funções essenciais (que só ele pode executar) das acessórias (que outros podem executar sob sua supervisão) e das inúteis.

Nesse contexto nasce a Nova Gestão Pública (NGP), que busca aplicar ao setor público princípios gerenciais das empresas privadas. Entre as suas recomendações estão mais produtividade, forte orientação ao serviço, descentralização, mais capacidade de formular e monitorar políticas públicas e técnicas de responsabilização por resultados.

Burocrático × gerencial

Os princípios do modelo gerencial

• Competitividade: competição entre órgãos e entre o setor público e o privado, para aumentar a eficiência;
• Profissionalismo e ética na ação administrativa;
• Transparência: requisito do controle social;
• Accountability: agir com transparência e ética e prestar contas;
• Desburocratização: corrigir as disfunções do modelo burocrático;
• Descentralização: autonomia do gestor e transferência de atividades não exclusivas à iniciativa privada (a "publicização");
• Foco no cidadão.

6. Os três estágios do modelo britânico

Os princípios gerenciais vêm do movimento New Public Management, desenvolvido a partir da década de 1970 nos Estados Unidos, Inglaterra, Nova Zelândia e Austrália. A experiência britânica, que começa com Margaret Thatcher em 1979, é dividida em três estágios:

1. Gerencialismo puro (managerialism): eficiência e redução de custos, o "rolling back the State": privatizações, corte de gastos com pessoal e técnicas de gestão de empresas. O usuário é visto como contribuinte (taxpayer).
2. Consumerismo (consumerism): entra a perspectiva da qualidade dos serviços. O usuário passa a ser visto como cliente. O programa mais conhecido é o Citizen's Charter (Carta do Cidadão), de 1991. No Brasil, a Lei nº 13.460/2017, que trata dos direitos do usuário de serviços públicos e prevê a avaliação da satisfação do usuário, tem forte inspiração nesse estágio.
3. Orientação para o serviço público (Public Service Orientation): o estágio atual, do início dos anos 1990, que acrescenta a cidadania, a accountability e a equidade. O usuário passa a ser visto como cidadão, com direitos e obrigações, inclusive a de fiscalizar a coisa pública.

7. Como cai na prova

Perguntas frequentes

Quais são os modelos teóricos da administração pública?

Patrimonialista, burocrático e gerencial (Nova Gestão Pública). Na prática, os três convivem.

Qual a diferença entre o burocrático e o gerencial?

O burocrático controla os meios e parte da desconfiança; o gerencial controla resultados, com confiança limitada e foco no cidadão, sem abandonar a impessoalidade e a meritocracia.

Quais são os estágios do modelo gerencial britânico?

Gerencialismo puro (eficiência, cidadão contribuinte), consumerismo (qualidade, cidadão cliente) e orientação para o serviço público (cidadania, accountability e equidade).