O serviço de apuração na auditoria governamental: conceito, tipos e etapas

Das três vertentes da auditoria interna governamental, a apuração é a de "auditor meio policial": ela nasce quando já existe um indício de que algo está errado — uma denúncia, uma representação, uma pulga atrás da orelha. E é justamente esse ponto de partida que muda tudo em relação à avaliação.

1. O que é a apuração (e por que não é "típica")

A apuração é um serviço desempenhado com frequência no Brasil pelos órgãos de auditoria interna governamental — mas vale destacar: ela não é um serviço típico da auditoria interna. Se você olhar o IPPF, as normas globais de auditoria, a apuração não consta. No Brasil, porém, o ordenamento jurídico prevê que o órgão de auditoria interna realize apurações — no âmbito federal, a competência é disciplinada pela Lei 10.180/2001.

O conceito do MOT: apuração consiste na execução de procedimentos cuja finalidade é averiguar atos e fatos inquinados de ilegalidade ou de irregularidade, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais. Em bom português: verificar se uma fraude ou irregularidade está acontecendo ou não.

2. Auditor identifica fraude? O papel do alerta

Tipicamente, identificar fraudes não é o objetivo primário de uma auditoria — as normas internacionais (de auditoria interna, externa e independente) dizem isso. Mas o auditor também não pode ter visão ingênua: o MOT destaca que os auditores internos governamentais devem estar alertas às situações ou transações que possam caracterizar indícios de fraude, possuindo ao menos conhecimentos básicos sobre os principais riscos de fraude.

Na prática, é a experiência profissional acendendo alertas: valores de uma licitação fora do padrão de mercado, quantidade atípica de participantes, empresa de contrato vultoso constituída há pouco tempo, quadro societário estranho, sócios que integram outras empresas do mesmo grupo… Encontrou indícios no meio de um trabalho? O caminho é comunicar o supervisor e fazer o encaminhamento adequado e tempestivo às instâncias competentes.

Muitas controladorias têm setores especializados em apuração (algumas chamam de inspeção): a Controladoria-Geral do Estado de São Paulo tem a "unidade de combate à corrupção"; a CGE-MT, onde o professor atua, tem o setor de "auditorias especiais"; a CGU também possui unidade especializada.

3. De onde vêm as apurações (e o plano da UAIG)

As demandas de apuração podem ser:

• Externas — denúncias de cidadãos ou entidades (a ouvidoria é fonte importantíssima), representações do Ministério Público ou de outras entidades, pedidos de autoridades (um ofício do governador pedindo apuração, por exemplo). É comum, inclusive, a atuação conjunta de controladorias com polícia e MP.
• Internas — a equipe está no meio de uma avaliação ou consultoria e encontra indícios de fraude. Não se faz vista grossa: reporta-se ao supervisor e decide-se em conjunto — suspender o trabalho e abrir ordem de serviço de apuração com a mesma equipe, ou encaminhar ao setor especializado compartilhando os papéis de trabalho.

4. Apuração de erro × apuração de fraude

O MOT distingue dois tipos — e a diferença muda o rito inteiro:

• Apuração decorrente de erro — o erro é ato não intencional: desconhecimento, omissão, imperícia, imprudência. Exemplo: uma contratação que não seguiu a jurisprudência do TCU, mas com processo bem instruído e esforço visível da equipe de fazer certo. O tratamento se aproxima do rito da avaliação: reuniões com o gestor, entrevistas, interação.
• Apuração decorrente de fraude — há desonestidade, dissimulação, quebra de confiança: um gestor mal-intencionado desconsiderando pareceres e recomendações. Aí o rito muda: sigilo, sem conversar com o gestor, coleta de informações por outros meios — muitas vezes em articulação com os órgãos de defesa do Estado.

5. As etapas — e a análise de admissibilidade

As etapas da apuração são essencialmente as mesmas da avaliação — planejamento, execução, comunicação e monitoramento — com uma etapa extra na frente:

A análise de admissibilidade (a orientação prática usa esse nome; o MOT chama de apuração preliminar — é a mesma ideia) verifica se existe plausibilidade mínima nos fatos: se podem ser verdadeiros, se as informações não são infundadas ou insuficientes. O motivo é prático: a hora do auditor é cara, e a ouvidoria recebe denúncia de tudo — inclusive vingança pessoal. Uma denúncia genérica ("tem direcionamento de licitação na Secretaria X", sem contrato, sem empresa, sem servidor) não sustenta a abertura de uma ordem de serviço complexa.

Outra peculiaridade: o planejamento costuma ser aprimorado durante a execução. A apuração nasce pontual (a denúncia fala da licitação 1), mas ao puxar o fio — quadro societário estranho, parente de secretário entre os sócios — é natural expandir: essa empresa venceu as licitações 2, 3, 4 e 5? Vai-se puxando o novelo, e o planejamento se atualiza à medida que novos fatos aparecem.

6. Execução: vigilância, comunicação e sigilo

Vigilância (a técnica própria da apuração)

Entrevista e análise de dados e documentos são comuns às vertentes. A técnica que o MOT destaca como própria da apuração é a vigilância: o processo de observação da execução de um processo ou atividade sem o conhecimento do observado. Exemplo clássico: denúncia de médico contratado que não comparece, mas cuja folha de ponto é "britânica" — o auditor vai ao hospital verificar, sem avisar (se avisasse, naquele dia o médico estaria lá).

Comunicação: relatório + papéis de trabalho

Na avaliação, o que vai para a unidade auditada é o relatório — os papéis de trabalho (a documentação dos testes) ficam no sistema de auditoria. Na apuração é diferente: é comum que, além do relatório, a equipe compartilhe os papéis de trabalho com os órgãos de defesa do Estado (Ministério Público, polícia, delegacia fazendária) — testes, análises, scripts, metodologia em minúcia — porque isso vai subsidiar processos criminais, cíveis ou administrativos.

Sigilo reforçado

A regra geral da auditoria governamental é a publicidade dos relatórios — accountability, estímulo ao controle social. Na apuração, isso é mitigado: espera-se do auditor manter a confidencialidade sobre qualquer informação relacionada à possível existência de fraude, em todas as etapas, até o desfecho — inclusive do processo criminal que possa estar em curso. O motivo: evitar alertar possíveis perpetradores e preservar a efetividade da apuração.

7. Apuração × avaliação: o comparativo de prova

As etapas e técnicas são parecidas, mas o ponto de partida (o indício) muda foco, escopo e postura. Este quadro resolve questão:

8. O auditor como testemunha

Quem conduz apurações pode ser chamado a testemunhar — em processo criminal, às vezes em CPI. O MOT orienta que o responsável pela UAIG garanta o apoio da organização ao auditor, que pode inclusive pedir assistência da AGU (ou da procuradoria, nos estados). E há um fundamento importante aí: o relatório de auditoria é produto institucional — não é do João ou da Maria que foram a campo; passou por supervisão e controle de qualidade, é fruto da instituição.

No depoimento, a orientação central: ater-se aos fatos. Não é papel da testemunha satisfazer qualquer parte do processo — o auditor fala o que analisou, como analisou, quais critérios e resultados, com objetividade técnica, sem emitir julgamentos sobre o que não foi analisado.

Perguntas frequentes

O que é o serviço de apuração?

Execução de procedimentos para averiguar atos e fatos inquinados de ilegalidade ou irregularidade na utilização de recursos públicos (MOT). Sempre parte de um indício.

Apuração é atividade típica da auditoria interna?

Não — não consta no IPPF. No Brasil é frequente, com competência federal na Lei 10.180/2001.

Qual a diferença entre erro e fraude?

Erro é ato não intencional (desconhecimento, omissão, imperícia, imprudência); fraude envolve desonestidade, dissimulação e quebra de confiança — e muda o rito: sigilo e distanciamento.

O que é a análise de admissibilidade?

A etapa que antecede as demais: verificar se a alegação tem plausibilidade mínima antes de abrir um trabalho caro. O MOT a chama de apuração preliminar.

O que é a técnica de vigilância?

Observação da execução de um processo ou atividade sem o conhecimento do observado — própria da apuração, incomum na avaliação.